Hvor alvorligt vil udelukkelse fra SWIFT ramme russisk økonomi?

Af Søren Riishøj, lektor ved Statskundskab, SDU

Rusland: For syv år siden, i kølvandet på annekteringen af Krim, blev der fra britisk side foreslået at udelukke Rusland fra det internationale amerikansk dominerede betalingssystem SWIFT. Den daværende russiske finansminister, Alexei Kudrin mente, at en sådan handling ville betyde et fald i den russiske økonomi på ikke mindre end 5 pct. Daværende russiske ministerpræsident Dmitrij Medvedev betegnede en udelukkelse fra SWIFT som en ”krigserklæring”. Forslaget blev ikke realiseret.

Den russiske økonomi var for syv år siden endnu mere åben og sårbar over for Vesten end i dag. USA og Tyskland ville komme til at betale dyrt, dersom bankerne i de to lande ikke længere kunne kommunikere med de russiske, når det gjaldt betalingsoverførsler. Det gjorde udslaget. Iran var samme år blevet udelukket fra SWIFT, hvilket kostede store olieindtægter, hele 30 pct. af Irans samlede udenrigshandel. Virkningen ville for Rusland kunne på det kortere sigt måske være lige så stor. 

Selve tanken om helt at udelukke Rusland fra SWIFT lever stadig. Den 29. april i år, under den militære eskalation omkring Donbas, vedtog et flertal i Europaparlamentet en resolution, der gik på at udelukke Rusland fra SWIFT, også kaldt den ”nukleare option”. Rusland er stadig afhængig af medlemskabet af SWIFT. Milliarder af indtægter på salg af olie og gas opgøres i dollar og formidles via betalingssystemet SWIFT. Så Europaparlamentets resolution blev ”noteret” i Kreml, kaldt en ”alvorlig trussel”, uanset at den ikke er bindende. Den amerikanske kongres har haft det på samme måde som Europaparlamentet, at vedtage vidtgående resolutioner om sanktioner, vel vidende at de ikke er juridisk forpligtende.

Kreml har naturligt nok siden 2014 taget en række initiativer til at styrke sit eget finansielle system, for det tilfælde at udelukkelsen fra SWIFT skulle blive virkelighed. Skulle russiske banker blive koblet fra Visa og Mastercard betalingssystemerne vil alle indenlandske transaktioner kunne gennemføres via det nationale betalingskortsystem. Men internationale pengeoverførsler ville stadig være svære at realisere.

I april 2014 blev et antal russiske banker ”blacklistet” af USA. I månederne efter blev der som følge heraf i Rusland via lov introduceret et nationalt betalingskort system kaldt ”Mir” (”Verden”), ejet af Nationalbanken. Det skulle virke som et ”clearing center” for korttransaktioner i Rusland. Siden 2014 har ”Mir´s andel af alle korttransaktioner i Rusland været på 24 pct.; over 73 mio. kort er udstedt. ”Mir” kort bruges fx ved udbetaling af pensioner og indkomster til offentligt ansatte.

Tilbage står de uløste problemer med pengeoverførsler ud af Rusland. De er svære at gennemføre med brug af ”Mir” kortene. De kan således kun bruges fuldt ud i Armenien og i udbryder republikkerne Sydossetien og Abkhasien. Visse operationer lader sig dog gennemføre i Tyrkiet, Kirgisistan, Usbekistan og Kasakhstan. Med brug af betalingskort ”co-branded” med det internationale Maestro system, det kinesiske ”UnionPay” og japanske JBC kan visse transaktioner gennemføres ud af landet uden koblingen til SWIFT. På mellemlangt sigt kan SWIFT erstattes af det russiske System for Transfer af Finansielle Budskaber” (SPFS), som efter hensigten skal svare til det Bruxelles baserede interbank transfer system. I 2020 blev der sendt samlet13 mio. betalinger (”betalingsbudskaber”) via SPFS. 

Mere end 400 finansielle institutioner har sluttet sig til det alternative russiske betalingssystem. Ud over russiske banker drejer det sig om store udenlandske banker der opererer i Rusland, deriblandt UniCredit, Deutsche Bank og Raiffeisen Bank. For at tiltrække endnu flere har den russiske centralbank sænket gebyrerne. Det har også været foreslået at gøre koblingen til de russiske betalingssystemer obligatorisk for udenlandske banker og finansselskaber. Lige nu gennemføres 20 pct. af alle indenlandske pengeoverførsler via systemet SPFS. Målet er at hæve den procent til 30 pct. i 2023. For at vinde markedsandele skal systemet gøres lettere for brugerne. Det skal ikke kun kunne bruges i arbejdstider og uden den nuværende grænse for ”betalingsbudskaberne” på 20 kilobytes.

Det tager tid før Rusland kan konkurrere med SWIFT, men der arbejdes ihærdigt på det. Grundet begrænsningerne i det russiske betalingssystem SPFS er det kinesiske ”cross-border” interbank betalingssystem (CIPS) blevet foreslået som et realistisk alternativt system. Men der er også lang vej, før CIPS fuldt ud kan konkurrere med SWIFT. CIPS’ andel af samtlige internationale er stadig lav, på kun få procent og også et godt stykke efter brugen af euroen, det britiske pund og den japanske yen. Internationaliseringen af renminbi, den kinesiske valuta, er svækket grundet den strenge kapital-kontrol fra de kinesiske myndigheders side, der har som formål at undgå finansiel uro (”volatility”). Men CIPS kan meget vel på sigt godt blive et regionalt alternativ til SWIFT, fx i Eurasien. 

Spørgsmålet er om det russiske betalingssystem vil blive opslugt af det kinesiske. 23 russiske banker har sluttet sig til CIPS, mens kun én kinesisk bank, ”Bank of China” er forbundet til SPFS, det russiske system. En anden udvej, som er foreslået af Oleg Deripaska, en russisk forretningsmand der er ramt af amerikanske sanktioner, er at fremskynde brugen af den digitale rubel. Det forslag blev i oktober 2020 godkendt af den russiske nationalbank. Via den digitale rubel sikres der statslig kontrol med betalingerne. Systemet vil blive testet på Krim, som er isoleret fra omverdenen på grund af internationale sanktioner.

Andre banker i Rusland arbejder med lignende planer for at formindske afhængigheden af den amerikanske dollar. Indtil videre vil den digitale rubel formodentlig mest blive brugt af USA-skeptiske lande som fx Iran og Tyrkiet. Andre mulige alternativer er også i støbeskeen for at formindske dollar afhængigheden. Rusland kunne koble sig til de europæiske projekter for at formindske den amerikanske dominans på de finansielle markeder.

I utilfredshed med de amerikanske sanktioner over for Iran introducerede EU systemet INSTEX (”Instrument for Supporting Trade Exchanges”) som et alternativ til SWIFT. Rækkevidden er begrænset, men målet er yderligere at øge INSTEX´ effektivitet som betalingssystem. Det er også EU’s ønske at reducere afhængigheden af betalingskortene Visa og MasterCard. Også de planer tager det tid at få gennemført, men arbejdet er sat i gang og hilses velkomment i Moskva og Beijing.